Santiago, diecinueve de junio del año dos mil ocho.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, a excepción de sus fundamentos cuarto y quinto, que se suprimen.
Y SE TIENE EN SU LUGAR Y ADEMAS PRESENTE:
1°) Que la Asociación Gremial de Grandes Proveedores
Industriales de la Mineria de Chile, en representación de
«Ventas Técnicas S.A» y «Tecno Tip Top (Chile) S.A.» ha deducido esta acción de protección en contra de la Dirección del Trabajo de la V Región, Inspección del Trabajo de Los Andes, la Inspectora Provincial y ocho fiscalizadores de dicho organismo -cuyos fundamentos y proposiciones aparecen resumidos en el considerando primero del fallo apelado, que se ha dado por reproducido- imputándoles ilegalidad y arbitrariedad en la adopción de las medidas que se consignan en la denominada «Acta de Constatación de Hechos en Fiscalización de la Ley N° 20.123 (Trabajo en Régimen de Subcontratación)», con lo que se agravian las garantías fundamentales cuyo legítimo ejercicio le reconoce el artículo 19 n°3 inciso cuarto, 16, 21 y 24 de la Constitución Política de la República;
2°) Que la acción de protección -también llamadarecurso protección- instituida en el articulo 20 de la Carta Política es un instrumento cautelar que ésta pone a disposición de quien sufra, por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales, privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de determinados derechos fundamentales que la misma
norma enuncia, habilitándolo para acudir a la Corte de Apelaciones respectiva a fin de que, haciendo uso de sus potestades conservadoras, adopte las providencias inmediatas destinadas a restablecer el imperio del derecho y asegurarle debida protección;
3°) Que, enfrentadas a la acción interpuesta en su contra, las mencionadas autoridades administrativas han planteado, como cuestión previa de admisibilidad, que el acto suscrito por ellas, con la denominación «Acta de Constatación de hechos en fiscalización de la Ley n° 20.123 (trabajo en régimen de subcontratación)» constituye una actuación preparatoria o de trámite, una simple constatación de hechos inserta dentro de un procedimiento de fiscalización, que no reviste la naturaleza ni posee las características de un acto administrativo terminal o decisorio, en el que se manifieste la voluntad de producir un determinado efecto o consecuencias jurídicas; lo que hace improcedente su impugnación por medio de dicho arbitrio cautelar;
4°) Que, sin embargo, la lectura del acta en cuestión pone de manifiesto que en ella se contienen dos decisiones de evidente sentido jurídico, puesto que, por una parte, considera al dueño de la obra, empresa o faena -esto es, a la Corporación Nacional del Cobre de Chile- como empleadora de los trabajadores comprendidos en el proceso de fiscalización; y, por la otra, conmina a la mencionada empresa para que, dentro de un plazo de 15 días, contados desde la fecha de la notificación del acto inspectivo, «corrija el régimen legal fiscalizado», bajo apercibimiento de aplicación de multas;
5°) Que los antecedentes enunciados sugieren a estos sentenciadores dos órdenes de consideraciones.
La primera de ellas estriba en que la naturaleza jurídica de un determinado acto se define por sus rasgos esenciales y por los efectos o consecuencias que de él emanan y no por el nombre o denominación que le sean atribuidos por quienes lo emiten.
A partir de esta premisa, la llamada «acta de constatación de hechos», más que una mera comprobación o certificación de situaciones fácticas preexistentes -idónea para emplearse como medio de prueba con miras a adoptar una decisión posterior en los términos previstos por el artículo 23 del D.F.L. N°2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social- configura intrínsecamente una resolución que acarrea, como ya se insinuó en el fundamento anterior, una profunda transformación en el régimen de contratación de Codelco y de su empresas contratistas, en cuanto, al estimarse a la primera como la auténtica empleadora de los trabajadores de éstas últimas -y obligarla a corregir el régimen existente sobre la materia- se le está ordenando, en la práctica, contratar a esos trabajadores, desconociéndose con ello el vínculo contractual que los liga con las contratistas, el que, como resultado de semejante determinación, quedaría extinguido y lo propio habría de ocurrir con los contratos sobre prestación de servicios pactados entre Codelco y esas mismas empresas contratistas.
Enseguida, cabe consignar que, para los efectos de apreciar la procedencia de la acción cautelar formulada en autos, no importa tanto centrar el interés en la naturaleza -preparatoria o terminal- del acto que se impugna, cuanto en su condición de ser antijurídico e idóneo para causar agravio, en grado de privación, perturbación o amenaza a derechos o garantías fundamentales cuyo legítimo ejercicio se resguarda por medio de dicho mecanismo de amparo, instituido en el antes citado artículo 20 de la Constitución Política de la República;
6°) Que el acto administrativo cuestionado, concebido en los términos sucintamente descritos con anterioridad, desborda el marco de atribuciones que a la autoridad recurrida le asignan los artículos 476 del Código del Trabajo y 1 del mencionado D.F.L. N°2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -Ley Orgánica de la Dirección del Trabajo- en materia de fiscalización del cumplimiento e interpretación de la normativa laboral e incursiona derechamente en el ámbito de la interpretación de los contratos de trabajo convenidos entre los trabajadores y las empresas contratistas -actividad que, por lo demás, sólo cabe desarrollar cuando las expresiones empleadas por las partes en la redacción de las estipulaciones resultan obscuras o ambiguas o cuando, no obstante ser claras, no se concillan con la naturaleza del contrato o con la evidente intención que han tenido dichas partes al celebrarlo-, egándoles toda eficacia jurídica y provocando, indirectamente, según antes se expresó, el mismo efecto en los contratos de carácter civil pactados por Codelco con las empresas prestadoras de servicios -para quienes semejantes vínculos contractuales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1545 del Código Civil, constituyen una ley y no pueden ser invalidados sino por su consentimiento mutuo o por causales legales-; materia en la que corresponde conocer y decidir exclusivamente a los juzgados del trabajo, de conformidad con lo prescrito por el artículo 420, acápite a) , del Código del Ramo, que radica en estos tribunales la competencia para resolver las cuestiones relacionadas con la interpretación y aplicación de los contratos individuales y colectivos de trabajo;
7°) Que es indispensable hacer hincapié, a propósito de lo precedentemente reflexionado, en que el acto de fiscalización cuya juridicidad se objeta por medio del arbitrio de cautela en análisis no se constriñe a una simple operación orientada a precisar el sentido y alcance de los contratos laborales en cuestión, disponiendo una reordenación de las cláusulas o estipulaciones convenidas, sino que genera un resultado mucho más drástico, en cuanto, por la vía administrativa, los priva de los efectos que les son propios, provocando su extinción, al tiempo que dispone que se celebren otros contratos en su reemplazo;
8°) Que uno de los principios de mayor trascendencia en el Derecho Público -del que se ha dicho que constituye un supra principio, por cuanto de él derivan o nacen otros más específicos que reciben aplicación en otras ramas de esa disciplina jurídica- y que imprime sello al Estado de Derecho moderno es el de la legalidad de la Administración, de acuerdo con cuyos postulados ésta debe sujetar su actividad a las prescripciones del ordenamiento positivo.
El mencionado principio se plasma dentro de nuestra normativa institucional en los artículos 6 incisos 1° y 2° y 7 incisos 1° y 2° de la Carta Fundamental como también en el articulo2° de la Ley n°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; preceptos cuya claridad conceptual no ofrece margen de duda acerca de la perentoriedad de su mandato.
«Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella…» (articulo 6 inciso 1° de la Constitución Política de la Repúnblica).
«Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo» (mismo artículo, inciso 2°) .
«Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley» (artículo 7 inciso 1° de la Carta Fundamental).
«Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas podrán atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que las que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes» (inciso 2° del mismo precepto).
«Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico» (artículo 2 inciso 1° de la Ley n°18.575);
9°) Que acorde con lo reflexionado en los fundamentos anteriores, resulta inconcuso que la autoridad fiscalizadora ha transgredido la legalidad vigente al pronunciarse con fuerza decisoria respecto de un asunto cuyo conocimiento, por su contenido controversial, era de la competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales.
El ordenamiento afectado con la actuación administrativa exorbitante está constituido por disposiciones constitucionales y legales.
En efecto, el artículo 76 de la Carta Fundamental establece que «la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley. Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales…»
A su turno, el artículo 1° del Código Orgánico de Tribunales, repitiendo lo expresado en la norma constitucional, prescribe que «la facultad de conocer las causas civiles y criminales, de juzgarlas y hacer ejecutar lo juzgado pertenece exclusivamente a los tribunales que establece la ley».
Continuando con este recuento normativo, el artículo 5 del aludido Código dispone: «A los tribunales mencionados en este artículo corresponderá el conocimiento de todos los asuntos judiciales que se promuevan dentro del territorio de la República, cualquiera sea su naturaleza o calidad de las personas que en ellos intervengan…».
Por último, y en lo que atañe particularmente a la situación en análisis, se desatendió por los agentes fiscalizadores la norma contemplada por el ya citado artículo 420 del Código del Trabajo, en su apartado a), que confía a los juzgados del trabajo la competencia para conocer las cuestiones derivadas de la interpretación y aplicación de lo contratos individuales o colectivos de trabajo;
10°) Que, además de ilegal, la actuación administrativa censurada en el recurso amerita el calificativo de arbitraria; ello, en razón de haber afectado, sin una debida fundamentación racional, los derechos de las empresas por las que se recurre, a quienes se les desconoció la relación contractual que las vinculaba con sus trabajadores, disponiendo la contratación de éstos por Codelco, pese a no haber las referidas empresas sido parte -y, por ende, emplazadas y oídas- en el trámite de la fiscalización que culminó en la decisión cuestionada;
11°) Que de acuerdo con lo que se ha venido razonando, el acto antijurídico emanado de la Dirección del Trabajo, cuestionado por medio de la acción de amparo formulada en autos, ha transgredido las garantías fundamentales previstas en el artículo 19 n°3 inciso cuarto, n°16 inciso segundo y 21 de la Constitución Política de la República.
Ha vulnerado, en efecto, la llamada garantía del juez natural a que se refiere el primero de los preceptos indicados, según el cual, nadie puede ser juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que señale la ley y que se encuentre establecido por ésta con anterioridad al hecho en que incide el juzgamiento; infracción que se ha producido, al alterarse, en los términos descritos, la situación contractual de las empresas recurrentes.
Por las mismas razones, se ha menoscabado, además, el derecho a la libre contratación que asiste a dichas empresas, por haberse dispuesto dejar sin efecto los contratos pactados con sus trabajadores.
Afecta, en fin, el acto administrativo de que se trata el derecho de las empresas por las que se recurre a desarrollar la actividad económica propia de su giro social, en cada caso;
12°) Que resultando, por último, de manifiesto la relación causal existente entre el acto antijurídico realizado por la autoridad administrativa y el agravio a los derechos fundamentales a que se ha hecho referencia, de que son titulares las empresas recurrentes, por las que se recurre, no cabe otra conclusión que no sea la de tener por configurados en la especie todos los presupuestos requeridos para la procedencia del arbitrio cautelar impetrado por la Asociación Gremial de Grandes Proveedores Industriales de la Minería de Chile en resguardo de semejantes garantías.
Y de conformidad, además, con lo que disponen el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre Tramitación del Recurso de Protección, se revoca la sentencia apelada de veinticuatro de marzo, escrita a fojas 107 y siguientes y se declara que acoge el recurso de protección deducido en lo principal de la presentación de fojas 1, debiendo la Dirección del Trabajo de la V Región dejar sin efecto la llamada «Acta de Constatación de Hechos» plasmada en el formulario F8-3, de fecha 7 de diciembre del año 2007, cuya copia rola en la carpeta de documentos agregada a estos autos.
Se previene que el Ministro Sr. Pierry concurre al fallo por las siguientes consideraciones:
PRIMERO: Que como este Ministro ha señalado en sentencias anteriores recaídas en recursos de protección interpuestos contra la Inspección del Trabajo, la autoridad administrativa está facultada para calificar jurídicamente los hechos, siendo esto parte de la actividad administrativa. En efecto, es precisamente dicha calificación jurídica la que es indispensable para el ejercicio de esa actividad, en particular para la sanción administrativa, por lo que al hacerlo la Inspección del Trabajo no ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 19 N° 3 inciso 4° de la Constitución Política de la República actuando como comisión especial, sino que lo ha hecho en el desempeño de una actividad administrativa.
SEGUNDO: Que el control por parte del juez, de la legalidad de los actos administrativos, fundamental para el estado de derecho, consiste en examinar la legalidad de los mismos en relación con sus distintos elementos, a saber: forma, competencia, fin, objeto y motivos del acto, siendo el control en relación con los motivos el mas característico del control jurisdiccional pues se refiere al análisis de los hechos que fundamentan el acto administrativo. En relación a los motivos, el juez controla y verifica la existencia de los motivos que sirven de fundamento al acto, la calificación jurídica que de los mismos ha hecho la autoridad, cuando ella sea necesaria para su fundamento, y eventualmente, la apreciación de los hechos, siendo esto último muy excepcional, pues por principio corresponde a la discrecionalidad administrativa. Es precisamente por ello que la calificación jurídica de los hechos no puede por si sola constituir una ilegalidad, ya que forma parte integrante de la actividad administrativa; pero el error en la misma puede y debe ser controlada por el juez, el que por regla general lo hará en un procedimiento de lato conocimiento en un juicio interpuesto contra la resolución de la Administración, como ocurre, en el caso del Código del Trabajo aplicable a este recurso de protección, en el procedimiento jurisdiccional contemplado en su artículo 474, que debiera ser la vía adecuada para resolver el tipo de asuntos ventilado en este caso; no correspondiendo entonces por el solo hecho de que la autoridad administrativa la haya efectuado, que se acoja un recurso de protección en su contra.
TERCERO: Que no obstante lo anterior, la ilegalidad consistente en el error en la calificación jurídica de los hechos, u otro tipo de ilegalidades, correspondientes a los diversos elementos del acto administrativo, cuando resulten evidentes y acreditados en un proceso cautelar de recurso de protección, como en el presente caso, puede ser conocida y resuelta por esta via, ya que precisamente esta acción cautelar, como lo ha manifestado la jurisprudencia de esta Corte Suprema, procede cuando resulta indubitado el derecho del recurrente garantizado por la Constitución Política, que se ha visto amagado por un acto ilegal o arbitrario.
CUARTO: Que ello es lo que ocurre en el presente recurso de protección en el que consta en la carpeta de documentos agregada a los autos, los finiquitos de los ex trabajadores de la empresa contratita Tecno TipTop S.A., don Felipe Arredondo Pobrete y don Juan Cantillana Esparza, de fecha 30 de julio de 2007 y 14 de mayo de 2007 respectivamente, que la Dirección del Trabajo pretende sean contratados por CODELCO- División Andina.
QUINTO: Que de lo anterior aparece de manifiesto la ilegalidad de la actuación de la Inspección del Trabajo por el error cometido en la calificación jurídica de los hechos al estimar al dueño de la obra, en este caso CODELCO- División Andina como empleador de los trabajadores que señala, que ya no prestaban servicios para ella ni para la empresa contratista.
SEXTO: Que la actuación ilegal de la recurrida vulneró únicamente la garantía consagrada en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho de propiedad, y por lo tanto procede que se acoja el presente recurso de protección.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción del Ministro señor Oyarzún y de la prevención su autor.
Rol N° 1838-2008.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarzún, Sr. Pedro Pierry, Sra. Sonia Araneda y los abogados integrantes Sr. Osear Herrera y Hernán Alvarez. No firma, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y acuerdo del fallo el Abogado Integrante señor Herrera, por estar ausente. Santiago, 19 de junio de 2008.
Autorizado por la Secretario suplente de esta Corte Sra. Beatriz Pedrals García de Cortázar.