Los cambios que afina el Gobierno a la consulta indígena

(La Tercera) Era parte de los temas que la entonces candidata a la presidencia Michelle Bachelet conversó con las comunidades indígenas y lo incluyó en el programa de gobierno. Pero no se había vuelto a tocar. Sin embargo, el fallo adverso de la Corte Suprema de inicios de octubre pasado, que paralizó el proyecto minero El Morro, agilizó la discusión. De hecho, esta semana, como parte del paquete de medidas que la mandataria dará a conocer para reactivar las inversiones, se incluirá una fórmula para mejorar el proceso de consulta indígena.

La idea que se planteará será que este procedimiento, clave para la aprobación de proyectos de inversión, no sea realizado por el Servicio de Impacto Ambiental (SEA), sino que se desarrolle a través de una nueva institución de consulta nacional. Esto permitirá, estiman en el Ejecutivo, entregar más certezas a los inversionistas y descomprimir las labores del SEA. La visión del Ejecutivo es que la entidad no está cumpliendo bien su labor y está sobrecargada con la realización de la consulta, lo que no ha sido fácil de coordinar, pese a la existencia del reglamento Decreto Supremo 40 que regula este proceso dentro del análisis ambiental de los proyectos de inversión.

“El decreto 40 ha sido observado por las comunidades indígenas en distintos momentos. Su perfeccionamiento lo hemos conversado con el ministro de Medio Ambiente, Pablo Badenier, y también a nivel de las subsecretarías para revisar lo que existe. Esto, porque hoy está resultando ineficiente, pues terminan judicializándose buena parte de las iniciativas”, explica la ministra de Desarrollo Social (MDS), María Fernanda Villegas.

Agrega que el decreto, firmado en diciembre de 2013 y que comenzó a operar en marzo pasado, no cumple una condición importante: que la consulta a los pueblos originarios se haga de manera previa a la etapa de participación ciudadana.

Villegas indica que han existido varias conversaciones al interior del gobierno para ver la forma en que este proceso se puede realizar de manera más eficiente. “Lo concreto es distinguir las consultas de participación ciudadana que tienen los procesos de inversión, de las consultas indígenas. Son dos cosas totalmente distintas”, dice.

Preocupación gremial

El tema se comenzó a tratar con fuerza en las carteras económicas y sectoriales desde septiembre pasado, cuenta una fuente de gobierno. El proceso, que está siendo liderado por Economía, también ha reunido las visiones de Hacienda, Minería, Energía y Agricultura.

Hoy, el 44,7% de los proyectos energéticos y el 18,4% de los mineros tramitados en el SEA están relacionados con el convenio 169 y 35,6% de las iniciativas de energía y 26,7% de las mineras están judicializadas por este proceso (ver infografía), según un estudio que hizo el ex asesor especial de Asuntos Indígenas del gobierno de Sebastián Piñera, Matías Abogabir, a solicitud de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC).

En el gremio hay preocupación por el impacto de la consulta indígena. Por eso han realizado reuniones directamente con Hacienda. De hecho, el miércoles último las seis ramas de la CPC más el vicepresidente ejecutivo de la Asociación de Generadoras, René Muga, y el gerente de estudios del Consejo Minero, José Tomás Morel, se reunieron con el equipo económico para analizar la llamada agenda “anti trabas”. Cada gremio entregó su visión sobre las barreras existentes y una de las conclusiones fue que el convenio 169 es el gran tema que está impidiendo la ejecución de proyectos, cuenta un asistente a la cita.

La semana pasada la mesa de ministros económicos también se reunió para avanzar en las propuestas que se presentarán en los próximos días. Uno de los puntos que se trató fue el convenio 169, señala un integrante de la mesa. “Se revisó documentación y se conversó sobre el 169. Existen varias opiniones, pero la más lógica es sacar el proceso de consulta del SEA. Es un trabajo muy complejo y hoy el SEA está sobrecargado”, dice.

Que exista mayor claridad sobre el alcance del convenio también es una de las peticiones de la Sofofa. El presidente de la entidad, Hermann von Mühlenbrock, señaló que al final lo que importa es tener un buen reglamento, “porque cuando las cosas no están claras y precisas generan incertidumbre. Se generan interpretaciones que dos personas la pueden leer de manera distinta y eso fue lo que pasó en este caso (El Morro)”.

Los gremios mineros -Sonami y Consejo Minero- también han manifestado su preocupación al Ministerio de Minería. “El fallo de El Morro generó mucho ruido en la industria y produjo una incertidumbre innecesaria”, indican fuentes del sector. De hecho, recientemente el presidente ejecutivo del Consejo Minero, Joaquín Villarino, sostuvo que el sector precisa criterios claros sobre el estándar de la consulta indígena para dar certezas, tanto a comunidades como a inversionistas. En 2012, Villarino ya había enviado una señal de alerta sobre el impacto del convenio en el marco de la cena anual de las grandes mineras. En la oportunidad, dijo que “los derechos de estos pueblos no pueden estar por sobre la legislación vigente que rige a todos los chilenos”.

Nueva organización

El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas, adoptado por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989, establece un marco de reconocimiento y protección a los pueblos originarios. En el caso de Chile, su tramitación parlamentaria se inició en 1991 y en marzo de 2008 el Congreso lo aprobó, entrando en vigencia en septiembre de 2009.

En marzo de 2013 se comenzó a trabajar la forma en que se aplicaría en Chile. Para eso se conformó una mesa de trabajo donde estaban presentes el gobierno, liderado por Abogabir y el MDS, y representantes de los pueblos originarios. La discusión no estuvo exenta de controversias. En el transcurso de las conversaciones varios representantes de las comunidades indígenas se bajaron de la instancia.

En esa mesa se estableció que la consulta enfocada a la afectación que pudieran tener los proyectos de inversión en las comunidades originarias debía ser desarrollada por el SEA. “El reglamento fue fruto de un trabajo de mucho tiempo, fue muy difícil llegar a acuerdo. En ese momento hubo que decidir cómo se hacía la consulta y esta fue la forma de hacerla (a través del SEA) y se decidió que era lo mejor, porque es el organismo que tiene más experiencia en el desarrollo de participaciones ciudadanas”, recuerda la ex ministra de Medio Ambiente, María Ignacia Benítez.

La idea de crear un organismo nacional de consulta para el 169 nació de la comunidad indígena. Así lo explican en el ministerio de Energía, donde indican que “como tal, es una inquietud que ha sido recogida para su análisis, tal como otras. Pero, por ahora, el gobierno no ha definido nada en la materia”.

Este nuevo organismo, explica una fuente de gobierno, permitiría organizar el proceso de participación de las comunidades, identificarlas, convocarlas y también consensuar los posibles acuerdos que se tomen entre ellos y el sector privado. “Lo que se necesita es dar garantía jurídica y para eso es necesario crear una estructura específica que se haga cargo de las consultas”, afirman cercanos a La Moneda.

Para poder materializarlo, cuenta una fuente del Ejecutivo, será necesario presentar un proyecto de ley en el Congreso. Sin embargo, estima que la tramitación no debería extenderse, pues en el Parlamento hay conciencia de la urgencia que requeriría. La meta del gobierno es que con todas las medidas propuestas esta semana, las inversiones comiencen a reactivarse durante 2015.

Zona de influencia

Otro tema que será propuesto es la realización de una especie de “mapeo” de las comunidades indígenas, de tal manera que cuando la empresa llegue a un territorio sepa con antelación el número de comunidades que existe en la zona donde planea desarrollar su proyecto. “Esta es una petición que nos han hecho los gremios. La idea es establecer un mapa formal de comunidades. Con este levantamiento de comunidades se le dará más certeza jurídica a los inversionistas, porque conocerán su área de influencia”, explica un integrante de la mesa económica.

A nivel nacional se han realizado 29 procesos de consulta indígena desde 2009 hasta hoy. Esas inversiones suman US$ 15 mil millones, según el estudio de Abogabir. A la fecha sólo seis han iniciado la fase de construcción. Las 23 restantes, que suman desembolsos por US$ 13.067 millones, están enfrentando procesos de consulta, trámites administrativos o derechamente judicializadas.

En la actualidad, uno de los procesos más complejos que se está desarrollando es la consulta con la comunidad mapuche en la Región de Los Ríos para la central Neltume de Endesa. Hoy el proceso suma más de 500 días.

En Minería, el yacimiento de BHP Billiton, Cerro Colorado, en la I Región, también está en proceso. Las conversaciones se podrían extender, pues las comunidades aymaras están reacias a llegar a acuerdo con la empresa.

Visión de los pueblos

Para los pueblos originarios, la consulta indígena no cumple con el estándar internacional, explica José Aylwin, del Observatorio Ciudadano. “Las organizaciones de pueblos indígenas y de derechos humanos, de la sociedad civil, miembros del Congreso e incluso el Instituto Nacional de Derechos Humanos, cuestionaron este reglamento por sus vicios de forma, en particular por no involucrar a las instituciones representativas de estos pueblos”, señala.

Agrega que el reglamento limita el proceso sólo a estudios de impacto ambiental (EIA), dejando fuera a las declaraciones (DIA). Además, indica que el reglamento sostiene que el no alcanzar un acuerdo o consentimiento con los pueblos indígenas no implica la afectación de la consulta. “Ello es contrario a la interpretación que hacen los órganos de la OIT”, dice.

Aylwin opina que el reglamento debe ser reelaborado: “Es importante que a través de los procesos de consulta, los pueblos indígenas puedan incidir en las medidas, en este caso ambientales, susceptibles de afectarles directamente”.

Para Benítez hay que darle tiempo al reglamento antes de modificarlo. “En este proceso siempre alguien no quedará conforme, entonces, más que cambiar el reglamento, hay que pensar ¿qué significa el convenio 169? Significa que uno tiene el deber de consultar de buena fe, llegar a un acuerdo, pero este punto no es mandatorio, porque a veces no se llega nunca a acuerdo. Acá se está llevando al extremo que hay que lograr acuerdos, pero como para ciertos grupos el único acuerdo es lo que ellos quieren, ese acuerdo es imposible”, reflexiona la ex ministra Benítez.