La propuesta iniciada en mensaje, crea una nueva institucionalidad nacional de los recursos hídricos para fortalecer su gobernanza, planificación, regulación, inversión en infraestructura y gestión, así como facilitar la administración de la información y la fiscalización del sector.

La norma que cursa su primer trámite ya fue respaldada por la Comisión de Obras Públicas del Senado. Esta vez, la instancia especialista en temas de agua respaldó la idea de legislar por unanimidad luego de escuchar a la ministra de Obras Públicas, Jessica López; el Director General de Aguas, Carlos Estévez; y la subgerente de Sustentabilidad y directora de Escenarios Hídricos 2030 de Fundación Chile, Ulrike Broschek.

Tras las exposiciones, los senadores Juan Castro Prieto (presidente) y los integrantes Sergio Gahona, Carlos Kuschel y Tomás de Rementería coincidieron en la necesidad de trabajar indicaciones para mejorar la propuesta, de manera que la nueva institucionalidad permita facilitar la gestión hídrica descomprimiendo las numerosas funciones que hoy cumple la Subsecretaria de Obras Públicas, sin generar “grasa” para el Estado.

Al respecto, la ministra López aseguró que entre un 80 y un 90% de las decisiones de la gestión de agua en el país, se ejecuta a través de algún organismo del MOP. “Hablamos de la Dirección General de Aguas (DGA) que ve autorizaciones y otorgamiento de derechos; la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH) que está a cargo de la infraestructura hídrica de lluvias y riego, cauces de ríos, control de aluviones; la Superintendencia de Servicios Sanitarios que concesiona los servicios de las sanitarias; el Instituto Nacional Hidráulico que se dedica a estudios”, describió.

“Cuando uno ve esa cantidad de funciones y organismos, la necesidad que exista un órgano que coordine la seguridad hídrica resulta evidente. Hoy no existe una subsecretaría. Legislar sobre este tema es esencial, es una recomendación del Banco Mundial”, aseguró.

En tanto, la Fundación Chile comentó que “en 2021 hicimos un estudio y detectamos más de 56 instituciones públicas que tiene atribuciones en materia de agua y 101 funciones de apoyo, operación y liderazgo, lo que habla de falta de coordinación. Queremos hablar de un sistema más que de una nueva institucionalidad, que tenga un carácter sistémico, transversal y use la cuenca como unidad de base”.

“Tenemos dudas si esta subsecretaría tendrá la jerarquía suficiente para liderar acuerdos y coordinar otros ministerios y autoridades superiores (…) Pensamos en la fragmentación territorial y la toma de razón centralizada, también en la falta de mecanismos de participación en la toma de decisiones. Vemos en el proyecto que la gobernanza central sigue desconectada con el nivel central”, afirmaron.

Eficacia institucional 

Antes de someter a votación la norma, los parlamentarios coincidieron en que “la propuesta resulta del todo necesaria”.

El senador Kuschel planteó que “necesitamos coordinación porque hoy veo que se levantan proyectos pero todo se obstaculiza. Me preocupa que haya una nueva institucionalidad pero a la vez se plantean 101 funciones, entonces está claro que eso hay que simplificarlo”.

Luego el senador de Rementería comentó que “me tocó trabajar en la DGA, entonces conozco de cerca lo que se comentó de las muchas funciones que debe atender la subsecretaría, además que las materias se cruzan con otros ministerios. La coordinación por ejemplo, de la gestión de cuencas puede ser esencial si se cuenta con una autoridad específica”.

En tanto, el senador Gahona aplaudió la idea de generar una orgánica distinta, pero espero que “no se engorde el Estado, esperaría que las distintas funciones se concentren en la Subsecretaría de Recursos Hídricos y se agregue solo el subsecretario (…) También me parece que la estructura normativa ya está (el nuevo Código de Aguas, la ley de cambio climático y la ley de biodiversidad)”.

Finalmente, el senador Castro insistió en que “esto no debe significar un mayor costo para el Estado. La Fundación Chile presentó sus dudas, por eso los llamo a trabajar en conjunto con el Ejecutivo, las indicaciones necesarias. Todos sabemos que este proyecto es muy importante y necesario”.

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Cabe indicar que en los últimos 30 años, Chile ha sufrido disminuciones de caudales y precipitaciones de entre el 15% y 25%, mientras que hoy la zona central está pasando por la década más seca desde que se tiene registro. Las precipitaciones en Santiago pasaron de un promedio de 342 milímetros anuales entre 1981 y 2010 a un promedio de 199 milímetros anuales entre 2010 y 2020, lo que implica una disminución de 42%.

El 9 de octubre de 2019 el Presidente creó la Mesa Nacional del Agua, instancia público-privada conformada por representantes de la sociedad civil, gremios, el Congreso y el Gobierno con el objetivo de buscar soluciones de mediano y largo plazo.

A partir del diagnóstico realizado por la Mesa, se propuso la creación de una nueva institucionalidad hídrica, con el nuevo Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos y la Subsecretaría de Recursos Hídricos.

“La institucionalidad que se hace cargo del tema agua está dispersa, diseminada en muchos Ministerios y, muchas veces, su actuación se duplica, no se coordina, se sobrepone. Y, por tanto, mejorar la institucionalidad para tener una más poderosa para enfrentar este desafío es fundamental”, explicó el Mandatario.

Subsecretaría de Recursos Hídricos

El objetivo de la Subsecretaría de Recursos Hídricos es crear una institución rectora que pueda orientar una política hídrica de Estado de largo plazo, que sea estable y de respaldo transversal.

Además de la subsecretaría, se creará una nueva estructura institucional conformada por el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, como órgano asesor del Presidente; la Comisión de Ministros de Recursos Hídricos, una instancia de coordinación interministerial en temas de agua; un Comité Técnico de Recursos Hídricos, para coordinar la gobernanza del agua a nivel nacional; y el Panel de Expertos de Recursos Hídricos, para generar recomendaciones técnicas previo a las decisiones de la Dirección General de Aguas.

“La institucionalidad que estamos hoy día proponiéndole al Congreso con el nuevo Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos contempla instancias de participación de la sociedad civil, instancias de participación de los Ministros e instancias de decisión para que podamos estar a la altura de este desafío y no permitir que el desierto siga avanzando o que el agua siga escaseando”, concluyó el Jefe de Estado.

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La nueva estructura que incluirá la creación de una Subsecretaría de Recursos Hídricos hará frente a la extensa sequía que se prolonga por más de cinco años entre las regiones de Atacama a Valparaíso, y que se ha combatido a través de planes de emergencia.

De hecho, la Jefa de Estado anticipó los cambios al sistema que regula los recursos hídricos en su Programa de Gobierno, asegurando que “la institucionalidad pública en este ámbito es insuficiente y no efectiva para cumplir los roles fundamentales de planificación, normativo, de fomento, diseño de política, regulación y fiscalización”.

Pero fue a través de un documento reservado de la DGA -al que tuvo acceso PULSO- donde se evidenciaron las intensiones del Ejecutivo en esta materia.

El organismo dirigido por el abogado Carlos Estévez respondió un oficio de la presidenta del Senado, Isabel Allende, quien consultó respecto de la viabilidad de crear la denominada Subsecretaría del Agua.

En el escrito, la unidad señala que dicha figura “permitiría una mejor distribución de los recursos del Ministerio de Obras Públicas, superando los déficit tradicionales de la DGA”. Además reordenaría los programas presupuestarios de la DGA y la Dirección General de Obras Hidráulicas (DOH).

“El documento permitiría a cualquier parlamentario proponer al Congreso un acuerdo para solicitar a la Presidencia de la República la creación de una Subsecretaría de Recursos Hídricos dependiente del Ministerio de Obras Públicas”, sostiene el escrito enviado a la Presidenta del Senado, Isabel Allende.

¿Cómo se llevaría a cabo, en concreto, esta Subsecretaría de Recursos Hídricos?

El mismo documento de la DGA revela los pasos a seguir: “El mecanismo identificado, permitiría proponer su implementación como una reforma al DFL 850 del Ministerio de Obras Públicas, cambiando el nombre de dicho ministerio por el de Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos, sin necesidad de modificar las funciones del MOP, según el artículo 3 de la ley”.

Este último artículo, según la DGA, permite dar cabida a las nuevas funciones y atribuciones respecto de los recursos hídricos que se requiere asignar a la nueva institucionalidad.

Altas fuentes ligadas al proceso señalan que la misma inquietud, respecto de la creación de la nueva institucionalidad, hizo llegar al MOP, el presidente de la Cámara de Diputados, Aldo Cornejo.

Las mismas fuentes sostienen que el objetivo de personeros del MOP es que la Presidenta Bachelet anuncie este nuevo estamento en el marco del Discurso de 21 de Mayo, sin embargo, la decisión final recae en la Jefa de Estado. Por lo mismo, los técnicos de la DGA trabajan en la propuesta que se presentará a la Mandataria.

La idea de crear este organismo también ha avanzado positivamente en el Comité de Ministros de Asuntos Hídricos. Sin embargo falta sólo la decisión final que está en manos de La Moneda.

En todo caso, la idea de crear una Subsecretaría del Agua en nuestro país no es nueva.

Durante el primer mandato de Michelle Bachelet, el Ministerio de Obras Públicas encomendó un informe al Banco Mundial y sus conclusiones siguen siendo una base para los cambios que se evalúan.

Dicho estudio critica la multiplicidad de instituciones a cargo de diseñar políticas públicas en torno al agua.

Una de las presentaciones del Delegado Presidencial para los Recursos Hídricos, Reinaldo Ruíz, recoge justamente esta materia.

Entre los cambios que recomendó el Banco Mundial está justamente el de la creación de una Subsecretaría y que ésta dependa del Ministerio de Obras Públicas.
De esta forma, la entidad aseguró que el objetivo es que las políticas públicas entorno al elemento vital radiquen en un sólo estamento.

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La justificación es que es necesario implementar un cambio en la institucionalidad, una entidad de alto nivel, además de generar competencias técnicas y una neutralidad intersectorial, a propósito de las 102 funciones existentes en la actualidad vinculadas con la gestión de este recurso, repartidas en 43 instituciones.

Asimismo, se recomienda incluirla en el MOP, pese a que se analizaron varias opciones como Medio Ambiente, Interior, Economía, Bienes Nacionales y Agricultura. El informe indica que en esa cartera tendría una posición clave al interior del gobierno, principalmente, para la implementación práctica del cambio institucional. “No vimos el mérito de sacar el agua de donde está hoy, que es el Ministerio de Obras Públicas, por lo que es lo más idóneo. Sustraerlo hoy afectaría al agua misma”, dijo Javier Zuleta, representante del BM. En esa línea, no desestimó que en un futuro pueda ser un ministerio. “(En) el camino está la subsecretaría, lo otro puede llevar mucho tiempo y se necesita resolver problemas de inmediato. En un futuro podría convertirse en un ministerio, que sería algo así como en siete años, siempre y cuando esté la voluntad política hoy de crear la subsecretaría, la que podría operar en los próximos dos años”.

En tanto, el ministro de Obras Públicas, Alberto Undurraga, indicó que el tema se debe discutir junto al Comité de Ministros para la Sustentabilidad, sin embargo, está al tanto que “todos los analistas y, la mirada de expertos, apunta a que sea en el MOP la instalación de la Subsecretaría de Recursos Hídricos, por la experiencia acumulada que hay fundamentalmente en la DGA, que juega un rol fundamental en la administración del agua”.

Exposición en el Senado

La senadora Isabel Allende (PS), impulsora del proyecto de acuerdo, señaló que la evaluación del BM, expuesta en la Comisión Especial de Recursos Hídricos del Senado, va en la misma línea de lo solicitado por el Congreso. “Hoy debería estar radicada en el MOP, creo que tiene toda la expertise, la DGA y de la DOH tienen todos los técnicos y profesionales y se ha ocupado de este tema durante muchos años”, señaló.

Jorge Pizarro (DC), dijo que “es importante mantener una coordinación eficiente para el buen uso de los recursos hídricos (…). El gobierno tendrá que evaluar qué institucionalidad propone al Congreso para mejorar las condiciones”. Mientras, Francisco Chahuán (RN), señaló que el BM “avala la posición de la comisión en avanzar a una institucionalidad dependiente de Obras Públicas para hacerse cargo del proceso de otorgamiento y administración de los derechos de agua”.

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Los senadores Isabel Allende, Adriana Muñoz, Alfonso De Urresti, Guido Girardi, Alejandro Guillier, Hernán Larraín y Eugenio Tuma, presentaron un proyecto de acuerdo -que está en tabla para ser votado en Sala- mediante el cual plantean esta nueva institucionalidad.

Según explican los senadores, la institucionalidad existente para la gestión del agua en Chile presenta problemáticas como falta de consolidación e integración de la información generada por las instituciones involucradas en la gestión del agua; inadecuada delimitación y coordinación de funciones entre los organismos que intervienen en la gestión de las aguas; ausencia de una autoridad política superior que coordine las funciones e instituciones del Estado en relación con el agua; y falta de coordinación de los actores responsables de la gestión del agua a nivel local, en una misma unidad geográfica.

A ello se agrega que existen diversos problemas a enfrentar como la escasez y sustentabilidad de los aprovechamientos en diversos valles de la zona norte y central, y la competencia entre distintos usos por los recursos hídricos existentes; la contaminación de aguas en ríos, lagos y acuíferos, y, en general de conservación ambiental; el desarrollo de infraestructura para entregar una adecuada seguridad hídrica a los diversos aprovechamientos y apoyar la actividad productiva; el manejo de los cauces y el control de inundaciones; y la entrega de una cobertura universal de servicios de agua potable y saneamiento, incluidos los sectores rurales.

Según los autores del proyecto de acuerdo, “se ha definido la necesidad de contar con una institución que tenga un efectivo liderazgo al interior del aparato de gobierno, y frente al Parlamento, a la sociedad civil, y a los actores privados, en los temas relativos al agua”. Entre ellos, dicen, “que esté en condiciones de estudiar, proponer, impulsar y monitorear la aplicación de una Política Nacional de Recursos Hídricos y las políticas sectoriales sobre el agua, con el apoyo de los organismos especializados del sector, cubriendo las múltiples dimensiones y funciones del Estado en esta materia, para el cumplimiento de las metas de desarrollo social y económico del país”.

Estudio del Banco Mundial

Los senadores explicaron que existe un diagnóstico del Banco Mundial de 2013 que concluye que los problemas de gestión de los recursos hídricos no obedecen solamente a una insuficiencia del marco normativo de la Dirección General de Aguas ni a la deficiente jerarquía institucional de tal organismo a efectos de poder convocar o imponer al resto de la administración, los requerimientos de mejoras en la gestión necesarios para una adecuada regulación de los recursos hídricos.

Por ello, hace recomendable radicar ciertas funciones específicas en materia de gestión superior de recursos hídricos en una nueva institucionalidad de mayor rango, entidad que debiera tener las atribuciones y competencias suficientes que le permitirán diseñar, implementar, controlar y evaluar las estrategias, planes y políticas públicas sobre recursos hídricos.

“Una Subsecretaría de Recursos Hídricos cumple con los requerimientos necesarios, tanto para asegurar el incremento en la estatura institucional de las funciones que actualmente desempeña la DGA y otros organismos del Estado, posibilitando la presencia y la consideración de los intereses hídricos, con una visión integrada en los más altos niveles de decisión gubernamental, como también, para dar a los requerimientos presupuestarios asociados a tales funciones las instancias de proposición y de aprobación adecuadas para garantizar que se cuente con los medios económicos suficientes”, puntualizaron los legisladores.

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