Uso del territorio y relaves: Punto crítico para el desarrollo minero futuro
La minería en la zona centro del país se intensificará en los próximos años y, con ella, la competencia territorial. La elaboración de instrumentos de planificación, la proximidad con poblados y la vecindad de la agricultura son parte de la ecuación que deberá resolver la industria para materializar sus inversiones.
El 15 de febrero último se dictó la Ley 21.074 sobre Fortalecimiento de la Regionalización del País, una legislación que busca fortalecer el rol y las atribuciones de los gobiernos regionales. Según la nueva disposición, cada región deberá elaborar y aprobar un Plan Regional de Ordenamiento Territorial (Prot).
El Prot, señala la ley, “establecerá, con carácter vinculante, condiciones de localización para la disposición de los distintos tipos de residuos y sus sistemas de tratamientos y condiciones para la localización de las infraestructuras y actividades productivas en zonas no comprendidas en la planificación urbanística, junto con la identificación de las áreas para su localización preferente”.
Por experiencias como la fallida aprobación ambiental de la termoeléctrica Castilla o HidroAysén, la normativa fue seguida de cerca por el sector eléctrico, pero también por el mundo minero, una industria que busca anticiparse a una potencial fuente de conflictos: la llegada de más minería a la zona centro del país y, con ello, tronaduras, tranques y disputa por el agua cerca de áreas pobladas y de otras actividades económicas, como la agricultura. En términos simples, se espera que la competencia por el territorio se intensificará.
Dados los potenciales impactos para el sector, el Consejo Minero monitoreó la discusión de la normativa desde muy temprano. Para José Tomás Morel, gerente de Estudios de la entidad gremial, es importante que los Prot “aseguren la disponibilidad de territorio para el desarrollo de infraestructura crítica de interés regional y nacional, tales como puertos, aeropuertos, carreteras, ductos, obras de generación y transmisión eléctrica, embalses y disposición de residuos”.
José Tomás Morel, gerente de Estudios del Consejo Minero.
Además, complementa Morel, debería existir un mecanismo para resolver las controversias que surjan de la aplicación de las restricciones establecidas en el Prot. “Para los proyectos que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, este mismo sería el mecanismo de resolución de controversias. Para las actividades y proyectos que no ingresan al SEIA, sería necesario crear un mecanismo ad-hoc”, plantea.
Estas propuestas, explican desde el Consejo Minero, buscan aterrizar el mandato de la Ley 21.074, de modo que los Prot establezcan sólo aquellas restricciones necesarias para que la localización de las actividades productivas sea compatible con áreas oficiales de protección ambiental, con el desarrollo de infraestructura crítica y con la prevención de riesgos de la naturaleza. “Este esquema sería aplicable a todas las actividades productivas y, por lo tanto, no vemos que la minería deba tener un tratamiento especial”, aseguran desde la asociación.
Un tranque en el barrio
En agosto de 2013, en Coquimbo, un seminario organizado por el Instituto de Ingeniero de Minas (IIMCH) comenzó con una presentación del alcalde de Andacollo: “Hoy tenemos tronaduras que se hacen a 200 metros de las casas, y quizás menos. Tenemos la voluntad de Teck de no tronar los días domingo y los días festivos. Hemos llegado a este acuerdo, pero todos los demás días tenemos tronaduras a 200 metros (…) hemos logrado convivir bien hasta ahora”, relataba el edil.
Casi cuatro años más tarde, en diciembre de 2017, el IIMCH editó y publicó el libro “Planificación Territorial”, una recopilación de las presentaciones del referido seminario, donde recoge un debate aún sin una respuesta definitiva: cómo convivir con las externalidades positivas y negativas de la minería, con las tronaduras, la competencia por el uso del agua, o los tranques de relaves.
A diciembre de 2016 Sernageomin tenía registrado 696 depósitos de relaves, concentrándose la mayor parte en las regiones de Atacama y Coquimbo. La Región de Valparaíso tiene 18 activos, la Metropolitana seis y la de O’Higgins cuatro.
Lo que preocupa a la industria es que, de acuerdo a diferentes proyecciones, la zona central de Chile –en particular las regiones de Valparaíso y Metropolitana– alberga el mayor potencial de desarrollo minero del país, debido a la cantidad de recursos de cobre existente en ella.
Si bien históricamente la industria minera se ha desarrollado en la zona norte del país –principalmente entre las regiones de Antofagasta y Coquimbo–, de acuerdo a los recursos identificados en la zona central de Chile, en particular en el distrito Río Blanco-Los Bronces, existen en torno a 200 millones de toneladas en recursos identificados, convirtiendo a esta zona en la de mayor potencial minero de cobre en Chile, con alrededor del 30% de los recursos del territorio y el 10% a nivel mundial.
En esta área geográfica la gran minería del cobre está presente a través de las operaciones de Codelco-División Andina, en la Región de Valparaíso; de Anglo American, con El Soldado, en la misma región, y Los Bronces, en la Región Metropolitana. La mediana minería está representada, entre otras, por Yamana Gold con Minera Florida en la Región Metropolitana, y Las Cenizas, con la faena Cabildo, en la Región de Valparaíso.
Complementando las operaciones mineras, se encuentran, por un lado, los tranques de relaves Ovejería (Codelco), Las Tórtolas y El Torito (Anglo American). Por otro, las fundiciones y refinerías de Ventanas (Codelco) y Chagres (Anglo American).
Según Alianza Valor Minero, si se establece la relación entre las reservas estimadas para la zona central y la capacidad diseñada de los tranques de relaves, hay alrededor de un 80% de reservas que, de ser explotadas, carecen de alternativas de territorio para ser ubicadas.
“En los escenarios analizados se observa que la disponibilidad de sitios es muy baja en la zona central de Chile, considerando las materias requeridas por la legislación vigente (DS 258, ley 19.300). Como parte de las conclusiones, se establece que en varios casos las zonas y áreas disponibles con menores restricciones se encuentran a más de 120 km de distancia de las operaciones, y que la disponibilidad de territorios con paños continuos, sin restricciones y con superficies superiores a 1.000 hectáreas es crecientemente limitada”, constata Valor Minero.
Ante este escenario, hace algunos años se planteó en la industria la interrogante sobre la existencia de otras alternativas a la disposición de relaves en tierra. Durante la tramitación del proyecto de ley 9962-12 (aún en el Senado), que busca prohibir el vertimiento, derrame o disposición de residuos mineros en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional, se planteó la idea de la disposición submarina de relaves (STD, por su sigla en inglés).
La idea tenía como referencia la experiencia de la compañía minera CAP, que desde 1994 opera un sistema de disposición de relaves submarinos en el fondo marino de la ensenada Chapaco.
No obstante, en febrero de este año, y tras cargos presentados por la Superintendencia de Medio Ambiente, que acusó a la empresa de estar operando un sistema de depósito de relaves sin contar con la respectiva autorización ambiental, CAP tomó la decisión de poner fin, en un plazo de 24 meses, al depósito, en el medio marino, de los relaves mineros producidos en la planta de pellets.
El caso peruano
El estudio “Cómo estamos en permisología: inversión, conflictividad y sobrerregulación en minería”, elaborado en 2017 por Estrategia Consultores sobre la minería en Perú, visibilizó una conocida paradoja de la gran minería en ese país: aunque los millones de la industria llegaron a zonas de extrema pobreza, en lugar de abrazos, en no pocas ocasiones estos fueron rechazados de manera violenta y, a medida que crecía la inversión, lo hacían los conflictos. Los proyectos Minas Conga, Tía María y Las Bambas son un ejemplo.
Para el recientemente electo presidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP), Luis Rivera (también vicepresidente ejecutivo de Gold Fields para la Región Las Américas), la aplicación de instrumentos de ordenamiento territorial es central, pero históricamente este instrumento en el vecino país ha tenido sus “marchas y contramarchas”.
Luis Rivera, presidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (IIMP).
“En distintos momentos ha habido intentos de usar temas como el ordenamiento territorial (OT) para bloquear el desarrollo minero energético en el país, lo que afortunadamente no se ha concretado. Actualmente hay 13 regiones que han culminado sus ZEE (Zonificación Ecológica y Económica), sin embargo, los gobiernos regionales no necesariamente utilizan esta información enfocada en temas principalmente ecológicos, ya que no se aborda la variable económica que representan los recursos mineros, pesqueros, forestales, etc.”, sostiene.
Para Rivera, el tema del ordenamiento territorial no debe entenderse como una limitación para la actividad, “creemos que debe existir un equilibrio, porque se necesita atraer inversiones. El OT significa respetar todas las reglas ambientales y lo relacionado con la inclusión social. Ésa es la forma de enfocarlo y no como antes se hizo en algunas regiones, donde se entendió como una restricción a las inversiones, lo que no es correcto. En el caso peruano, esperamos que se dé una solución técnica y no política”.
Similar opinión expresa Cristián Solís, abogado chileno especialista en temas mineros y uno de los profesionales citados por el texto Planificación Territorial, elaborado por el IIMCh: “Nuestra economía es altamente dependiente de la industria extractiva, (por eso) se debe propender a una planificación territorial dinámica que no limite el desarrollo de la principal industria del país. En la medida que la industria minera cause impactos de cualquier índole, éstos deben ser mitigados y/o compensados, pero sin llegar a inhibir el desarrollo de la actividad”.
Sobre el posible impacto de los Prot en el sector, Solís es claro: “En la medida que nuevas regulaciones limiten facultades emanadas de concesiones mineras ya constituidas, podrían considerarse expropiatorias, pero no serán los Prot los que eventualmente podrían limitar estas facultades, sino los instrumentos de gestión territorial que deben ajustarse a las orientaciones que de ellos emanen. Por otra parte, el carácter dinámico de los Prot, derivado de la obligación de actualización, permite la inclusión de actividades mineras en las estrategias de ordenamiento territorial. Por lo anterior, estos cambios legislativos no parecen llegar a tener las características de una regulación expropiatoria”.
Finalmente, el presidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú matiza en relación al alcance de cómo ordenar el territorio, señalando que en el caso de ese país “sólo se conoce el potencial minero superficialmente, hace falta realizar perforaciones diamantinas para conocer cuál es el potencial real. Debemos realizar un mapeo geofísico de todo el territorio nacional, en este momento solamente contamos con información básica proporcionada por el Ingemmet (Instituto Geológico Minero y Metalúrgico del Perú). Mientras no se conozca el real potencial, no se puede determinar nada en concreto”.