Sistema de concesiones en Chile: El acceso a la propiedad minera
Actualmente, una gran parte del territorio minero concesionado está retenida en pocos actores, lo que está frenando la actividad de exploraciones en el país y pone en riesgo la sustentabilidad futura de la minería.
El estudio de la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco) “Factores competitivos de la exploración minera en Chile” señala que si bien el país cuenta con un sistema de protección a la propiedad privada que ha permitido expandir fuertemente la minería en las últimas décadas, se han detectado debilidades en el sistema de la propiedad minera.
El punto más crítico es que la mitad del territorio de las regiones mineras en el norte está concesionado. Como enfatiza el informe “si bien la disponibilidad no tiene mayor impacto en la llegada de inversión en exploración, lo que demuestra el mayor presupuesto en relación al tamaño del territorio nacional durante los últimos años, sí podría afectar en el largo plazo la llegada de nuevos actores. Ello, debido a que las concesiones de exploración se pueden transferir luego de dos años a propiedad con fines de explotación, que es ilimitada en el tiempo y ‘bloquea’ en cierto modo el terreno”.
Así, actores del sector han tomado conciencia que este tema es estratégico para el desarrollo y sustentabilidad de la minería a largo plazo, especialmente en el fomento de la pequeña y mediana minería. Así lo explica Juan Pablo González, presidente de la Comisión Calificadora de Competencias en Recursos y Reservas Mineras, quien indica que el problema principal es que “gran parte de la propiedad minera está concentrada en pocas personas y empresas, entre las cuales hay grandes compañías que toman estas propiedades con un fin estratégico interno más que para la exploración efectiva”.
¿Cómo se llegó a este punto? Para los especialistas, es evidente que hay fallas en el sistema de concesiones actual, que llevan a los grandes actores a solicitar mucho más propiedad de la que necesitan, con el fin de protegerse del abuso y mal uso del sistema de concesiones que está amparado por la ley. En palabras de González, la proliferación de algunos actores que buscan obtener beneficios bloqueando proyectos mineros e incluso otro tipo de proyectos industriales se da porque la concesión minera “prácticamente no exige nada, básicamente solo que se pague una patente. Además, la ley bajo los subterfugios legales existentes permite renovarla prácticamente en forma eterna, ya que dice que se otorga cada dos años, que es renovable hasta los cuatro años, pero es solamente un tema de la letra, porque en la práctica la empresa o persona puede renovar, superponer o colocar a nombre de terceros u otras empresas estas concesiones”.
De la norma a la especulación
El sistema de concesiones mineras –regulado por el Art.19 Nº 24 del Derecho de Propiedad de la Constitución, la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras y el Código de Minería-, establecido en 1983, fue creado con el fin de dar seguridad a los inversionistas de que podrían explorar con tranquilidad para después dedicarse a la explotación. Sin embargo, como advierte Rodrigo Álvarez, director nacional del Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin), “esto se generó en 1983, y ha funcionado claramente desde entonces, pero ahora uno se encuentra con que este sistema, en que es tan fácil tener una concesión y mantenerla, ha llevado a un universo de concesiones donde hay un porcentaje que claramente no es minero”.
Y continúa señalando que hay especulación por parte de actores que apuestan a que alguien quiera poner una mina o un proyecto inmobiliario, y entonces mediante la concesión pueden entorpecer la iniciativa con una acción judicial, para tal vez buscar un beneficio económico. La minera es la concesión más potente que está en el ordenamiento jurídico chileno, lo que hace que, figurativamente hablando, la tome uno antes para evitar que otro la gane y haga mal uso de ella. Es decir, se utiliza como herramienta de protección.
Como consecuencia, las grandes mineras están tomando extensas porciones de terreno para proteger el reconocimiento de sus actuales depósitos y no necesariamente para la prospección de nuevos yacimientos.
Este diagnóstico es compartido por la industria minera en general. Cristián Quinzio, abogado y consejero jurídico de Codelco, explica que las compañías mineras tienen el deber de proteger sus yacimientos, así como las áreas de reemplazo y reposición, además de aquellas en las que se emplazan o emplazarán las instalaciones que dan vida a un proyecto minero.
Reconoce que “el sistema de concesiones obliga a evitar que terceros adquieran concesiones en áreas estratégicas para los proyectos mineros, situación que es aplicada por Codelco”.
También en el sector energético
Esta situación también la experimenta la industria eléctrica, ya que el desarrollo de un proyecto lo debe efectuar casi en forma paralela con la solicitud de concesiones mineras, independiente de que la iniciativa no corresponda a dicha actividad. José Miguel Hernández, abogado de Cubillos Evans, explica que ello sucede porque el Código Minero no obliga a desarrollar labores mineras ni tampoco a encontrar minerales, sino que otorga dicho título a cambio del pago de un impuesto”.
El uso de concesiones mineras con fines especulativos fue un mecanismo muy utilizado para bloquear el desarrollo de proyectos energéticos, expresa Hernández. Producto de ello, la Ley Eléctrica precisó sobre dicho tema y estableció que cuando existe una disputa entre dos concesionarios, la pugna se va a arbitraje, instancia que determinará si hay actividad minera que se ve afectada o no.
“En dicho sentido, últimamente la Corte Suprema ha determinado que para que se pueda pedir una servidumbre minera –que es al final lo que permite ocupar el suelo– se debe tener un proyecto aprobado, y eso le ha quitado poder a la concesión minera, ya que no por tener dicho título puedo ocupar el suelo”, sostiene el abogado.
Las vías de solución
Reconociendo la magnitud del problema y sus implicancias a futuro, el Sernageomin ha estado trabajando en modernizar el sistema de concesiones mineras. Lo primero fue la reducción en el tiempo de la constitución, por medio del aumento de la dotación del Departamento de Propiedad Minera. Otra medida fue el uso de helicópteros para realizar las mensuras en terreno de las concesiones de explotación en áreas que están en la cordillera. Para la revisión de documentación se creó un catastro on line de propiedades mineras, donde se pueden hacer trámites en línea.
En una entrevista a MINERÍA CHILENA (edición N° 394), la ministra del ramo, Aurora Williams, mencionó que al Gobierno le interesa revisar el acceso a la propiedad minera, de modo que este se produzca de acuerdo con la necesidad real de exploración y explotación. “Hemos visto que algunas peticiones no guardan relación con el desarrollo de una actividad minera y muchas veces se usan como un elemento de especulación. Hemos planteado la necesidad de revisar que efectivamente accedan quienes van a desarrollar un proyecto minero, de cualquier envergadura”, sostuvo, mencionando la posibilidad de considerar algún tipo de gravamen, en la medida que no se materialicen los trabajos de explotación o exploración que pudieran estar detrás de un pedimento.
Sobre el punto, el consejero jurídico de Codelco indica que “entendemos que la discusión se centrará en hacer realidad lo que plantea a este respecto el programa de gobierno de la Presidenta Bachelet, esto es en perfeccionar el sistema de concesiones mineras para evitar que se constituya en una potencial barrera a la entrada de nuevos actores, lo que Codelco comparte”.
El sistema de gravar recursos estratégicos que no han sido utilizados ya se ha implementado en otros casos, como fue con el agua. La Constitución de 1980 y el Código de Aguas de 1981 permitieron que cualquier persona o empresa pudiera solicitar derechos sin límites e incorporarlos a su patrimonio, sin que ello implicara un pago por su mantención. Producto de lo anterior, en 2006 se estableció el pago de una patente por no uso del derecho, cuyo valor se duplica cada cuatro años, lo cual terminó por generar un mercado del agua.
Para enfrentar la especulación, el Gobierno de Sebastián Piñera presentó un proyecto de ley pro inversión, en que se regula la fortaleza que tiene el concesionario para detener los distintos proyectos. En esta materia se manejaban distintas alternativas, las que están siendo evaluadas por las nuevas autoridades, como la exigencia de una servidumbre o de una garantía que implique el pago por daño si se demuestra el uso especulativo de la concesión.