Por Irene Astudillo Fernández, socia de Voces Mineras. Lo planteado en este artículo representa la visión de su autora y no necesariamente a Voces Mineras como asociación gremial.
A más de una década de continuos esfuerzos[1] por desarrollar los encadenamientos productivos en torno a la minería, las exportaciones de los proveedores han caído entre el año 2012 y 2019 en un 40%[2].
¿Por qué no hemos logrado los resultados esperados?: El tema de fondo es el diseño de la estrategia. Esta se ha centrado en la oferta, es decir, que haya proveedores que puedan ofrecer soluciones tecnológicas a las empresas mineras y, en facilitar la articulación entre ambos.
Esta estrategia dista significativamente de lo realizado por Australia, la que ha aplicado por décadas políticas públicas orientadas tanto a la oferta como a la demanda. Es decir, facilitar la existencia de empresas que tengan ofertas de valor para la minería, pero también, asegurar que existirá demanda para esa oferta.
| BOX 4.LOCAL PROCUREMENT PLAN REQUIREMENTS[1] |
| Local procurement plan requirements vary in detail and in the aspects that need to be included.
In Australia, an Australia Industry Participation plan is required for projects with an expenditire of AUS 500 million or more. Reporting on implementation of the plan is also required. Key components of the plan include “i)expected opportunities to supply goods and/or services to the Project; ii)how opportunities will be communicated to potential suppliers; and iii)how Australian businesses will be assisted in longer-term participation, including encouraging capability development and integration into global supply chains”. (Department of Industry, Innovation and Science, Australian Government, 2018). Templates for the local procurement and compliance reporting are provided by the Australian Government. |
[1] Ref: Local Content Policies in the Mining Sector: Scaling up local procurement, Intergovernmental Forum on Mining Minerals, Metals and Sustainable Development, IGF, 2018
Sobre esta materia, P. Meller[3] sincera que nuestros resultados son precarios y plantea la brecha respecto a Australia, concluyendo sobre la relevancia de implementar políticas públicas orientadas a la demanda. Dentro de éstas, aquellas de requerimientos de contenido local contarían con el cuestionamiento de regulaciones de la OMC (Organización Mundial del Comercio), a las cuales Chile adhiere. Sin embargo, Chile aún contaría con algo de espacio para implementar políticas orientadas a la demanda, ya que los acuerdos firmados se refieren a bienes, pero no a servicios, y no incluyen materias sobre transferencia tecnológica, o licencias de propiedad intelectual.
También dentro de estas políticas se encuentran las compras públicas, donde un gobierno puede dar a los proveedores locales un trato diferenciado. Esta materia está prohibida en el GPA (Agreement on Government Procurement), al cual Chile no se ha adherido.
Ahora bien, si el Ministerio de Minería o Corfo hicieran una reformulación del Programa de Desarrollo de Proveedores, y decidieran implementar políticas análogas a las de Australia, ¿nuestros acuerdos comerciales lo permiten? Según lo planteado, algo de espacio existe. Sin embargo, el Senado prontamente deberá tramitar la aprobación o rechazo del TPP-11 (Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica), en donde como en toda negociación, hay beneficios, pero también hay concesiones.
Los beneficios son bastante marginales. Estudios internacionales sitúan el impacto del TPP-11 en el aumento del PIB de Chile en el orden del 0,1%[4], ya que las reducciones de tarifas comerciales las hemos negociado en acuerdos ya firmados. Más aún, proyecciones al 2030 del impacto sobre la demanda de mano de obra, evidencian que incluso existiría pérdida de puestos de trabajo de mano de obra calificada[5].
Pero volvamos a la pregunta: ¿El TPP-11 inhibe a Chile de implementar políticas que reproducen lo realizado por Australia, orientadas a la demanda y respetando los acuerdos comerciales vigentes? La respuesta pareciera ser que sí, es decir, de firmarlo, ya no podríamos implementar políticas públicas usadas por décadas por países como Australia, Singapur, Corea del Sur, Finlandia y Japón.
Las materias del TPP-11 que harían inviable este tipo de políticas están contenidas en los capítulos[6] 9, 15 y 17, que son los de Inversión, Contratación Pública y Empresas del Estado, respectivamente. En ellos se regulan las materias de servicios, transferencia tecnológica, licencias de propiedad intelectual y datos, adquisiciones de bienes por parte del gobierno, contenido local y otros.
Sin embargo, aplicando estas prohibiciones para todos los países firmantes, el tratado permite que cada uno plantee excepciones que se estipulan en Anexos a los capítulos. Por ejemplo, Australia en el Anexo 15-A deja fuera de los compromisos de adquisiciones por parte del gobierno a los sectores de defensa, los servicios de salud y de educación, los servicios públicos y, específicamente, “the Australian industry capability programme and its successor programmes and policies”. Este programa está en ejecución y su fin es el desarrollo de capacidades de la industria local, que en su fase actual se centra en la fabricación de equipamiento de alta tecnología para el sector defensa: submarinos, fragatas, aviones y otros, con todos sus componentes, desde el diseño a la fabricación e instalación.
El Anexo 15-A de Chile contiene algunas excepciones asociadas a Isla de Pascua, y explícitamente indica que el capítulo 15 no aplicará en ninguna forma de preferencia que beneficie a las empresas micro, pequeñas y medianas del país.
De la revisión de estos capítulos se concluye que Chile, al firmar el TPP-11, no podría implementar políticas públicas orientadas a servicios, o que no podría requerir a los inversionistas materias sobre transferencia tecnológica, o licencias de propiedad intelectual. Recordemos que hasta ahora no son políticas comprometidas en los acuerdos comerciales ya firmados, y que son requeridas para acercarnos a lo realizado por Australia.
Tampoco se podrían implementar políticas de desarrollo que privilegien lo local en sectores sensibles, como la propuesta de la Armada de renovación de material auxiliar y de guerra -con financiamiento de capital ahorrado de los recursos obtenidos mediante la Ley Reservada del Cobre- con la disposición de privilegiar la construcción naval en el país con empresas nacionales[7].
Con base en estos análisis, conviene preguntarse si vale la pena entregar la poca flexibilidad que nos queda en políticas públicas de desarrollo productivo a cambio de un crecimiento del 0,1% del PIB. Recordemos que mejorar la recaudación tributaria sería de mucho más impacto, ya que la evasión tributaria en Chile supera el 7% del PIB[8].
Con una minería extractiva consolidada, Chile tiene pendiente definir su estrategia de desarrollo productivo. Mucho se ha dicho se hará con base al desarrollo de encadenamientos productivos. Sin embargo, la minería lleva más de una década intentándolo sin éxito. ¿Qué políticas se implementarán para lograr el desarrollo productivo deseado?
Finalmente, existiendo el compromiso del gobierno de desarrollar una propuesta con el fin de impulsar políticas de desarrollo productivo y de diversificación exportadora y, por otra parte, estando en elaboración la Política Nacional Minera 2050, lo más adecuado sería esperar a tener estas definiciones antes de decidir la firma del TPP-11. Y de firmarlo, a la luz de estas políticas de desarrollo se debiera revisar la conveniencia de incorporar excepciones al Tratado en forma análoga a lo realizado por Australia y otros países.
1] Partimos por el Clúster Minero, luego el Programa de Desarrollo de Proveedores de Clase Mundial (Programa Alta Ley), la Plataforma de Innovación Abierta, y, recientemente el Centro de Pilotaje.
[2] Exportaciones 2012 al 2016 tomadas de informe del Consejo Minero, agosto 2020. Exportaciones año 2019, según exposición del Ministro de Minería, Sr. Baldo Prokurica en charla en XVI Jornadas de Derecho de Minería, 30 de septiembre de 2020
[3] El cobre chileno como plataforma de innovación tecnológica, Patricio Meller & Joaquín Gana, 2015
[4] Actual and Potential Trade Agreements in the Asia-Pacific; Estimated Effects, (http://documents1.worldbank.org/curated/en/171731585114146413/pdf/Actual-and-Potential-Trade-Agreements-in-the-Asia-Pacific-Estimated-Effects.pdf)
[5] Potential Macroeconomic Implications of the Trans-Pacific Partnership, Global Economic Prospects, January 2016, Chapter 4, C.Lakatos, M.Maliszewska, F.Ohnsorge, P. Petri, and M. Plummer
[6] https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/tpp-ptp/text-texte/toc-tdm.aspx?lang=eng
[7] Revista de Marina Año CXXXIV, Volumen 136, Número 969. Chile necesita una estrategia de construcción naval, J.Parga
[8] El Mercurio, 15.09.2020, pag. B3, artículo “Jorratt: Bajar evasión recaudaría más que subir impuestos, eliminar franquicias o gravar el patrimonio de altos ingresos”. Nota: Miguel Jorrat es exdirector del SII.