Por José Pablo Arellano
Que el cobre ha sido clave para el desarrollo del país está fuera de discusión. Lo que se pretende en este documento es destacar que su potencial contribución al desarrollo es mucho mayor y que no está siendo aprovechado.
La presente es una versión resumida y editada del informe original, el cual puede ser descargado en los sitios www.cieplan.org y www.mch.cl (sección de documentos).
1.El aporte tradicional del cobre al desarrollo chileno.
El principal aporte directo del cobre al desarrollo ha sido como fuente de divisas provenientes de la exportación junto a su aporte a los ingresos del Estado. Su contribución directa al empleo e incluso al PIB ha sido mucho más limitada. El Cuadro 1 muestra la contribución al PIB y al empleo. Apenas 50.000 trabajadores es el empleo directo de las minas de cobre, esto es, menos del 0,8% del empleo nacional. Al PIB el aporte promedio de los últimos 30 años, medido a precios constantes de 2003, llega a un 6,2%, alcanzando al 7% de manera excepcional en dos años. La minería en su conjunto contribuyó al 7,9% del PIB en las últimas tres décadas.
En materia fiscal en cambio, como se ve en el Cuadro 2, el aporte de Codelco en los últimos 20 años fue equivalente al 13% de los ingresos tributarios, superando en algunos años el 30%. Si se suma la tributación de la gran minería privada el total de aportes llegó a un récord equivalente al 46% de los ingresos tributarios totales en 2007.
Asimismo, la participación del cobre en las exportaciones en promedio en los últimos 20 años superó el 42%, llegando en algunos años al 56% (Cuadro 3). Durante los ‘60 y ‘70 la significación del cobre en las exportaciones y en los ingresos fiscales fue incluso mayor.
A pesar de su gran importancia, el aporte del cobre se ha visto disminuido e, incluso, muchas veces se ha considerado causa de grandes dificultades porque los ciclos del precio históricamente impactaron negativamente la economía, generando inestabilidad macroeconómica e inseguridad cambiaria. Ello hacía más difícil el surgimiento de otras exportaciones y contribuyó a la inestabilidad en el empleo y a la inflación.
Afortunadamente, y a pesar de la volatilidad de los precios del cobre, en los últimos 20 años esta inestabilidad se ha atenuado, gracias a un nuevo esquema de políticas que se describe a continuación.
2.La administración de los ciclos de precios del cobre
Respecto de los precios del cobre en la Bolsa de Londres, y su conocida volatilidad, ello tiene fuerte impacto en los aportes del sector tanto en divisas como al fisco. Los aportes de Codelco al fisco fluctuaron en los últimos 20 años entre el 2,3% y el 34% de los ingresos tributarios.
Lo tradicional era que con precios altos el Estado aumentaba sus gastos, los que cuando bajaban los precios del cobre y los ingresos fiscales, eran muy difíciles de disminuir, generando déficits presupuestarios. A partir de 1987 se estableció un fondo de estabilización del cobre, que posteriormente se amplió al molibdeno, como parte de la política de balance estructural. El gasto del Estado, de acuerdo con esta política, se ajusta a los precios del cobre de largo plazo. Esta nueva política fiscal sumada a una política de tipo de cambio flexible, con una política monetaria que apunta a una meta de inflación, se ha traducido en un escenario de política macro que estabiliza los ciclos externos originados en el precio del cobre.
A costa de las crisis anteriores, el país ha aprendido, se han creado consensos y se ha dado una institucionalidad para lograr mitigar el impacto de la volatilidad.
Es un avance significativo que se puso a prueba con muy buenos resultados en la última crisis financiera internacional. También, pasó bien la prueba de la crisis asiática de fines de los ‘90, no en materia cambiaria, pero sí en materia fiscal.
3.Nuestra participación en el mercado mundial
En la actualidad, Chile produce el 35% de la producción mundial de cobre. Nunca antes durante el siglo XX tuvimos tan alta participación de mercado. En efecto, hasta 1990 nuestra participación promedio en la producción mundial de cobre llegaba al 13%, superando el 20% en los años ‘90 y alcanzando al 35% durante la primera década del siglo XXI.
En las reservas mundiales de cobre tenemos una participación del 30%, lo cual nos permitiría mantener ese liderazgo mundial en las próximas décadas. Todo ello indica que nuestro liderazgo en la producción mundial debería mantenerse en los próximos 20 a 30 años.
Esta situación nos da una oportunidad que no habíamos tenido en el pasado, de desarrollar otras actividades alrededor del cobre y de atraer inversiones en actividades para-mineras, en negocios para atender la minería nacional y extranjera.
Además, tenemos la ventaja de que el resto de los productores de cobre están muy cerca. En efecto, en América Latina se realiza el 43% de la producción y se sitúa el 48% de las reservas mundiales de cobre (uno de nuestros principales competidores, Australia, no tiene esa ventaja de localización).
Nuestro liderazgo en la producción mundial tiene ciertamente como base la riqueza minera, pero ello no es suficiente. El liderazgo obedece a que somos uno de los lugares más atractivos y competitivos del mundo para hacer minería. El riesgo político es bajo gracias a la solidez de nuestras instituciones, existe la infraestructura de transporte interno y hacia los mercados, existe abastecimiento confiable de energía, están disponibles los servicios e insumos necesarios para desarrollar minería moderna de manera eficiente y competitiva.
4.Las perspectivas del mercado
Con la información actual se prevé la continuación del escenario de altos precios que se ha registrado en el último quinquenio, con una corta interrupción por la gran crisis financiera internacional.
Desde el punto de vista de la demanda, se prevé un rápido crecimiento de los países emergentes encabezados por China, con un uso más intensivo en materias primas como el cobre.
Por ello, en la primera década de los 2000, más del 60% del aumento del consumo mundial de cobre provino de China y se estima que en los próximos 25 años la demanda mundial de cobre se duplicará a causa de la demanda en los países emergentes.
A lo anterior se agregan los nuevos usos del cobre, que compensan y superan la sustitución motivada por los mayores precios relativos. En general la mayor eficiencia energética, en automóviles por ejemplo, y las energías alternativas de carácter renovable son más intensivas en cobre. La propiedad antibacteriana del cobre, recientemente reconocida por la EPA, abre un amplio campo de nuevas aplicaciones.
En cambio por el lado de la oferta hay dificultades para responder a esta demanda. Las leyes promedio de los yacimientos en explotación no sólo han disminuido en los últimos 30 años sino que lo seguirán haciendo en el próximo decenio.
Una mayor proporción de la producción provendrá de países con más riesgo y los altos precios han generado más interrupciones en la actividad productiva y dificultades para cumplir con la producción programada.
5.El impacto multiplicador en el desarrollo
Más allá del importante impacto directo del cobre al desarrollo, éste tiene el potencial de generar un efecto multiplicador al contribuir al desarrollo de actividades para-mineras que abastecen a la minería nacional y extranjera. Aquello se ha denominado como cluster en torno a la minería. Es lo que han hecho otros países que a partir de la riqueza minera y/o de otros recursos naturales han desarrollado industrias de bienes de capital, de insumos y de servicios.
Tradicionalmente, cuando se ha propuesto ampliar la contribución del cobre al desarrollo del país, se ha pensado en la integración vertical. Vale decir, en llegar con producción más allá de concentrado de cobre, incluyendo su refinación y, ojalá, la producción de manufacturas de cobre.
El cobre es un recurso no renovable, de allí la importancia de aprovechar su desarrollo para generar otras fuentes de riqueza que sobrevivan al agotamiento del recurso minero. Esto hace aconsejable aprovechar la etapa de inversión y producción minera para el desarrollo de otras capacidades productivas conexas.
Los cambios tecnológicos hacen hoy día más factible desarrollar una industria proveedora de servicios que abastezca a la minería local y que exporte sus servicios a la minería mundial. El principal cambio tecnológico tiene que ver con los cambios en la organización de las empresas en las diferentes industrias y en la minería, en particular, que las ha llevado a concentrarse en su negocio principal y a subcontratar el resto de las actividades.
Estos desarrollos tecnológicos y servicios no son exclusivos de la minería y generalmente pueden ampliarse a los mercados que ofrecen otras industrias. En particular a toda la industria de recursos naturales con la cual existe una convergencia de tecnologías.
Las experiencias exitosas en el desarrollo de actividades para-mineras no son pocas, Hay varios países que fueron ricos en recursos mineros y que a partir de la minería, desarrollaron las industrias de su entorno. En Estados Unidos y Canadá se desarrolló la industria de equipos mineros; en Finlandia la metalurgia y los servicios tecnológicos; Australia tiene un activo programa para desarrollar la industria de software y tecnología para la minería.
¿Cómo acelerar y ampliar el efecto multiplicador de la minería en el desarrollo nacional? ¿Cómo promover el desarrollo de las empresas dedicadas a actividades para-mineras? ¿Qué iniciativas de políticas públicas pueden apoyar una actividad que necesariamente deben hacer las empresas privadas? ¿Cuál es el rol de la política pública en este ámbito?
El Estado debe contribuir proporcionando los bienes públicos o semipúblicos que facilitan el desarrollo de estas actividades. En primer lugar puede promover que los distintos stakeholders discutan y construyan una visión del sector.
Véase, por ejemplo, el trabajo que realiza en Australia el Csiro (Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation), su agencia nacional para el desarrollo científico y tecnológico que tiene entre sus áreas prioritarias el desarrollo de la minería y sus servicios, con un trabajo continuo durante las últimas décadas.
En Chile se ha venido haciendo esfuerzos y aportando crecientes recursos, aún insuficientes comparado a otros países. Desafortunadamente esos esfuerzos son muy fragmentados lo cual los hace menos relevantes y efectivos.
6.Recursos humanos
En cualquier actividad productiva la calidad y cantidad de recursos humanos disponibles resulta esencial. Ello se vuelve más importante en la medida que el conocimiento cobra mayor relevancia para esa actividad. Es el caso de la minería y de la industria para-minera.
La comparación entre Chile y Estados Unidos es interesante. Se estima que en la segunda mitad del siglo XIX, ambos países tenían tecnologías similares en la explotación de cobre, sin embargo, a principios del siglo XX se produjo una brecha importante que llevó a que las nuevas explotaciones de gran minería en Chuquicamata y en El Teniente fueran realizadas por capitales y tecnologías norteamericanas. Estados Unidos reemplazó a Chile como principal productor mundial de cobre durante la mayor parte del siglo XX.
En Estados Unidos hubo un fuerte impulso a la educación secundaria a fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Dentro de los avances educacionales destaca la formación de ingenieros de minas. Un censo realizado en 1916 en ese país determinó que había 7.500 ingenieros de minas, con experiencia en el país y en el extranjero. En Chile, en cambio, a esa fecha había menos de 100 ingenieros de minas a pesar de que las diferencias de producción no justificaban esa brecha. Entre 1916 y 1930 egresaron apenas 75 ingenieros de minas en nuestro país. De hecho entre 1838 en que se inicia la formación de ingenieros en Chile y 1934, el total de ingenieros que se titulaban al año apenas alcanzaba a 14; el máximo se logró en la década de 1910 en que se titularon 29 por año. Esa cifra incluye civiles y mineros que en la época tenían mayor importancia relativa.
A partir de la década de 1980 hubo una marcada disminución en el número de estudiantes en carreras de minería. Ello a pesar del fuerte aumento de estudiantes de educación superior en el país.
Entre 2000 y 2009, el número de estudiantes en la educación superior pasó de 358.082 a 615.405. Sin embargo, en las carreras mineras, el número de estudiantes apenas aumentó en 634. La proporción de estudiantes en el ámbito de la minería bajó de 0,5% a 0,4% del total en el mismo periodo.
En los últimos diez años se han otorgado 9.600 becas de postgrados (en sus distintas modalidades: Presidente de la República, Becas Chile, etc.). De ellas, apenas 61 se han destinado a estudios en especialidades mineras (0,6% del total). De los 1.917 estudiantes que han salido al exterior a estudiar con la Beca Presidente de la República, desde su creación en los ‘80, apenas 13 lo ha hecho en las disciplinas de minería.
Y lamentablemente observamos excesiva multiplicación de programas y fragmentación de esfuerzos. Los Master y Doctorados en carreras afines a la minería aumentaron de 14 en 2002, a 27 en 2006. Cada institución quiere tener su propio programa de postgrado. Más valdría tener uno o dos de clase mundial al que asistieran los alumnos chilenos y de otras partes del mundo.
La tendencia en otros lugares es precisamente la colaboración y asociación, por ejemplo, el programa de seis escuelas de minería en Europa (Federation of European Mining Programs, FEMP), que ofrece un Master conjunto de esas escuelas de cuatro países europeos, European Mining, Minerals and Environmental Program (EMMEP).
Con un tercio de la producción mundial de cobre no hay razones para que en Chile no estén situados uno o dos de los principales centros de formación de recursos humanos del mundo.
7.Investigación y desarrollo
La opinión general es que la actividad minera es de baja innovación y poco intensiva en investigación y tecnología. Una de las razones es que en minería la innovación principal no está en los productos. El cobre exportado actualmente es muy similar al que se ha exportado por varias décadas, a diferencia de lo que ocurre en otras industrias donde la innovación en materia de productos es permanente. Piénsese en la electrónica e informática o en la industria farmacéutica, que están innovando continuamente en sus productos. En la minería del cobre, en cambio, se innova en los procesos productivos, los que están más lejos del público general y, por tanto, son menos visibles aunque son igualmente demandantes de los cambios tecnológicos y la innovación permanente.
Sin los cambios tecnológicos no sería posible explicar el fuerte aumento de la producción de cobre mundial registrada durante el siglo XX de más de 20 veces, al mismo tiempo que la ley media del mineral bajó de cerca de 2% a 0,7% y logrando que el costo de producción por libra bajara en términos reales.
Otro ejemplo lo ofrece la significativa transformación que se registró en la minería del cobre en Estados Unidos a partir de la crisis de los ‘80. Ella fue resultado de importantes mejoras tecnológicas que permitieron triplicar la productividad por trabajador entre fines de los ‘70 y principios de los ‘90.
Dado que la innovación se da en los procesos, parte importante de los cambios tecnológicos son realizados por los fabricantes de plantas y equipos, la mayor parte de los cuales son importados a Chile.
Otra fuente clave de demanda por innovación proviene de la sustentabilidad en sus variados ámbitos. Entre ellos, la necesidad de mayor eficiencia en el uso del agua y la energía en procesos que son intensivos en el uso de ambos recursos, asimismo en la reducción y recuperación de residuos, emisiones y la huella de carbono.
Hay aspectos específicos propios de la realidad de la minería del cobre chilena referidos al agua, a la energía y a la huella de carbono. Los tres están interconectados. La energía se encareció de manera muy significativa con la disminución del abastecimiento de gas desde Argentina y el mayor costo del diésel y el carbón.
Cochilco ha estimado que la demanda de energía eléctrica se elevará en 52% entre 2008 y 2020 y que la matriz energética seguirá intensificando el uso de carbón.
En cuanto al agua, las regiones en las cuales se realiza la mayor parte de la actividad minera, en el norte del país, la escasez y –por tanto– competencia por el recurso hídrico se ha vuelto cada vez más aguda. Por tanto, el uso de agua salada o el transporte de agua desde otros lugares se convierte en una alternativa. Estas alternativas se traducen en mayor consumo de energía, de ahí que los tres temas estén estrechamente conectados.
Lamentablemente la innovación es un campo en el cual el país está atrasado. Así lo han constatado diversos estudios. Un informe de la OECD (2007, “Reviews of Innovation Policy Chile”) señala expresamente que en cuanto al desarrollo del sistema de innovación en Chile “se ha avanzado a un paso más lento de lo que se ha visto en el caso de otros pilares institucionales característicos de una economía de mercado eficiente”. Las recomendaciones de ese informe, así como las del informe encargado por la Comisión Nacional de Innovación al Banco Mundial (2008) respecto del sistema nacional de innovación, son validas respecto de la innovación en la minería.
¿Qué hacer desde el punto de las políticas públicas en este ámbito? Para ser efectivos en la promoción del desarrollo de capacidades y de una política que promueva la innovación, investigación y desarrollo en el sector, los países requieren de un esfuerzo sostenido a largo plazo. Los países más exitosos han hecho esfuerzos colaborativos entre empresas, gobierno y universidades.
En Estados Unidos a fines de los ‘90 y principios de los 2000 se elaboraron una serie de documentos con la visión de la industria minera en 2020 y mapas del desarrollo tecnológico requerido.
Otros ejemplos de iniciativas de colaboración en otros países son: Amira, creada hace más de 50 años por los diez líderes de la industria minera Australiana de la época para realizar investigaciones de manera colaborativa; o el Cooperative Research Centre for Landscape Evolution and Mineral Exploration (CRC LEME), establecido en Australia en 1995 con el apoyo de la industria, universidades y el Csiro.
En síntesis, una visión compartida, un mapa de desarrollo tecnológico, la estrecha asociación entre universidades e industria, y la formación de recursos humanos especializados son aspectos constitutivos para una política exitosa en materia de innovación y desarrollo tecnológico.
La versión completa de este documento está disponible en www.cieplan.org y www.mch.cl (sección de documentos).
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