Revista Minería Chilena Nº442

abril de 2018

Reformas en concesiones mineras: Equilibrio entre certeza jurídica e incentivos a la inversión

En el capítulo sobre el sector minero, el programa de gobierno del Presidente Sebastián Piñera establece la necesidad de “reducir la incertidumbre regulatoria mediante reglas claras y estables”. A partir de esta visión, el documento menciona áreas específicas, como la disponibilidad de información geológica base, el proceso de otorgamiento de permisos mineros y reducir la discrecionalidad política en la revisión de proyectos de inversión.

Si bien en este planteamiento no se menciona explícitamente la institucionalidad que regula la propiedad y las concesiones mineras, la actual discusión en la industria sobre eventuales reformas en esta área involucra directamente los planteamientos presidenciales.

En este contexto, Juan Carlos Guajardo, director ejecutivo de Plusmining, resalta que el marco jurídico y normativo en esta materia resulta clave para la viabilidad y competitividad del sector. “Por la naturaleza del negocio minero, de alto riesgo sobre todo en la etapa de exploración, si no existen reglas claras y estables para que la inversión se vea efectivamente reflejada en el valor de la propiedad que se busca trabajar, el incentivo para correr el riesgo de esta inversión es muy bajo”, explica.

 Juan Carlos Guajardo, director ejecutivo de Plusmining.

Así, la certeza y estabilidad jurídica, en equilibrio con la presencia de incentivos adecuados para la inversión (especialmente en la fase de exploración), aparecen como elementos centrales en el análisis de medidas que se hagan cargo de la actual realidad local e internacional de la minería.

José Joaquín Jara, director de Cesco y profesor asistente del Departamento de Ingeniería de Minería en la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC), resalta que el reconocimiento de los aspectos positivos de la regulación actual es clave para tomar decisiones correctas.

José Joaquín Jara, director de Cesco y profesor asistente del Departamento de Ingeniería de Minería PUC.

“La mayor fortaleza del sistema chileno reside en su jerarquía y protección legal. Los derechos mineros están reconocidos en la Constitución Política de la República de Chile y amparados por ésta”, resalta el especialista. Agrega que “ello entrega una seguridad y certeza jurídica a la inversión minera en el largo plazo, lo que ha sido esencial en la atracción de inversión para el sector y en el desarrollo de la industria minera en el país”.

Chile Transparente ha seguido una línea de análisis e investigación sobre este campo. Alberto Precht, director ejecutivo de la organización, agrega que la obtención de concesiones mineras a través del sistema judicial reduce el nivel de discrecionalidad. “El proceso es estable, lo cual ha traído como beneficio un buen ambiente económico y atractivo para inversionistas”, sostiene, tomando como referencia el informe “Riesgos de corrupción en concesiones mineras y otorgamiento de permisos ambientales: El caso de Chile”, presentado por la institución en enero último.

Alberto Precht, director ejecutivo Chile Transparente.

Foco en régimen de amparo

Junto con considerar los beneficios de este marco jurídico, diversos actores de la minería han planteado la necesidad de actualizar y modernizar la institucionalidad vigente en las últimas tres décadas.

Las conclusiones y propuestas de la Comisión Nacional de Productividad han contribuido a intensificar el debate sobre las modificaciones que es necesario aplicar con mayor sentido de urgencia.

Particularmente, el informe “Productividad en la Gran Minería del Cobre” (2017) sostiene que resulta “imperativo” aplicar cambios que respondan al actual escenario económico y legal que enfrenta la exploración minera. En particular, el documento se refiere a la “implementación de mejoras en sus diversos ámbitos: otorgamiento judicial de la concesión, obligaciones de amparo, información geológica, financiamiento para la exploración y sistema de propiedad minera”.

Al respecto, la Comisión identifica tres áreas problemáticas que debieran ser abordadas mediante modificaciones legislativas y de políticas públicas: la escasez de zonas de libre disposición para la búsqueda de nuevos depósitos, la alta concentración de la propiedad minera y una utilización mejorable, en general, del derecho de propiedad sobre los recursos minerales por parte de algunos agentes.

Dentro de este diagnóstico, uno de los puntos centrales es el régimen de amparo de las concesiones mineras de exploración y explotación, mediante la obligación de pagar una patente a beneficio fiscal.

Paulina Riquelme, abogada y socia fundadora del estudio jurídico Eelaw (especializado en medio ambiente, energía y recursos naturales), indica que en otros países con alto desarrollo minero, este amparo está basado en el trabajo. Esta modalidad establece “la obligación impuesta al titular de la concesión de explotar el yacimiento minero; o bien, un régimen de amparo mixto en base al trabajo y el pago de un canon o patente anual”, profundiza.

Paulina Riquelme, abogada y socia fundadora del estudio jurídico Eelaw.

Alberto Precht advierte sobre los riesgos asociados al diseño y práctica del proceso vigente, especialmente en cuanto a los fenómenos de superposición y acumulación, sin que se ejecute ninguna labor minera. “Esto puede generar la entrada de actores no deseados que utilicen las concesiones para fines meramente especulativos, que dificulten el desarrollo minero”, enfatiza.

El informe de la Comisión Nacional de Productividad tiene un planteamiento similar, señalando que “existe un mal uso de la concesión minera por parte de algunos agentes, con fines especulativos y como seguro contra potenciales litigios, perjudicando a los concesionarios efectivamente mineros.”

A la vez, también se inclina por establecer un amparo mixto, fundamentado en el pago de una patente por parte del titular, el cual adicionalmente estaría obligado a:

  • Otorgar información geológica al Estado.
  • Formular planes mínimos de trabajo para la solicitud y renovación de los derechos de exploración.
  • Entregar evidencia de mineralización y planes mínimos de trabajo para los derechos de explotación.

Reforma responsable

En relación a la actual discusión sobre el proceso de reforma, es importante considerar que cualquier modificación tendrá implicancias en el comportamiento de los inversionistas, y la percepción de diversas instancias respecto de la industria.

Jose Joaquín Jara sostiene que existen requisitos básicos para abordar un proceso efectivo de cambios y que, a la vez, reduzca al máximo la posibilidad de efectos no deseados que perjudiquen el desarrollo de la industria. Uno de ellos es lograr su legitimidad en función de la participación de los distintos grupos de interés del sector, así como de las partes involucradas directamente en la concesión y administración de derechos mineros.

“Por tanto, no sólo debe incluir una etapa técnica, de redacción de legislación y reglamentación. También debe incorporar una etapa de sociabilización y discusión de las propuestas, y la retroalimentación a dichas propuestas. Ello con el objetivo de que las propuestas finales obtenidas en el proceso tengan una aceptación generalizada en los distintos grupos de interés del sector minero”, describe el académico y director de Cesco.

Como forma de avanzar en este diseño participativo, el área de minería y desarrollo sostenible de Chile Transparente está generando alianzas público-privadas, que estudien y propongan mecanismos para superar los riesgos o vulnerabilidades que identificó la organización.

Alberto Precht recalca que los aspectos socio-ambientales no pueden estar ausentes, considerando su influencia en los temas de propiedad e inversión minera. Al respecto, estima que la falta de atención a estos factores lleva a “un encarecimiento en el costo de inversión para las empresas mineras, debido a la judicialización de proyectos, y el aumento de incertidumbre en el proceso de evaluación”.

Avance en coordinación

En 2016, entró en vigencia la Ley N°20.886 sobre tramitación digital de los procedimientos judiciales, enfocada a facilitar el acceso a la información sobre concesiones mineras.

Durante el año pasado, el Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin) y las Cortes de Apelaciones de Arica, Iquique, Antofagasta, Copiapó, La Serena, Valparaíso, Rancagua, Talca, Valdivia y Coyhaique firmaron convenios de colaboración para avanzar en la plena aplicación de esta disposición legal.

Estos acuerdos establecen, entre otras medidas, la remisión electrónica de oficios, peticiones, informes y, en general, de todas las comunicaciones referidas a la tramitación de estas concesiones, reforzando el intercambio entre ambas partes en esta materia.

Este trabajo coordinado busca fomentar la utilización de plataformas tecnológicas para dinamizar estos procesos y hacerlos más transparentes.